商业观察
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贾康:房产税不出台重陷怪圈

文|本刊记者 何春梅 日期: 2011-02-10 浏览次数: 2506

  从迟迟未能面世的房产税改革试点,到“土地财政”引起的各方争议,中国财税改革推进的艰难可窥一斑。

  “容易的改革都已经做完了,剩下的都是些难啃的骨头,就看我们还敢不敢继续推动。”在接受《英才》记者专访时,财政部财政科学研究所所长贾康直言道。

  正如贾康所说,财税体制改革或许是“十二五”期间我国经济结构转型最大的难题之一。

  其实,早在2010年10月18日十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中,就明确提出:应加快财税体制改革,扩大增值税徵收范围,相应调减营业税等税收,合理调整消费税范围和税率结构,完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。同时,逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度,全面改革资源税,开征环境保护税,研究推进房地产税改革等。现在的问题是,具体要怎么做?如何做?

  “邓小平曾说过一句话:不改革死路一条。现在,从某种意义上讲,不继续改革也是死路一条。”贾康坦言,财税改革已成“十二五”期间各界关心的重要问题。2011年是“十二五”的开局之年,资源税、碳税的悉数亮相都表明,财税改革正在“破冰”。

  房产税改革必须开征?

  《英才》:“十二五”期间须加快财税体制的改革,为什么强调要“加快”?

  贾康:诸如土地财政问题等,很多转变发展方式、优化产业结构的问题都与财税体制有关系。所以,改革刻不容缓。现在中国的发展势头很好,处于“黄金发展期”,但与之相伴的矛盾、冲突也很多。从物质视角看,最突出的矛盾就是资源环境的制约,而其中尤为突出的是城市化、工业化过程中的人地矛盾。很明显,现在,中国城市化才走了不到一半,不动产问题就已经成为非常突出的问题了。将物质视角延伸到人际关系、社会关系与制度视角,与之相关的土地财政、财税体制,以及能否建立热议了很长时间的房地产税框架等,都是急需从制度建设上解决的问题。

  《英才》:你怎么看房产税改革?

  贾康:在财税体制改革和配套改革方面,需要有远见和大局观。我们的研究结论是,如果没有住房保有环节征税的制度创新框架推出,那么和原来的几轮调控相比,这一轮房地产调控新政并没有什么本质上的不同,也没能做出适应历史潮流的新贡献。房地产税首先是一个对全局配套改革不可回避的制度创新,而不应只强调它对房地产运行的影响。

  《英才》:困难主要是因为利益关系比较复杂吗?

  贾康:其实也不复杂,就是既得利益的问题。地产商、学者就不说了,很多体制内的人私下也认为要规避房产税,因为他们大都已有多套房子,房产税对他们是个威胁。综合的因素决定了,我们在积极的同时还得稳妥。

  《英才》:既然如此“难啃”,那还有必要开征房产税吗?

  贾康:有必要。不能因为困难和争议就否定这一改革的必要性。

  首先,房地产税是不可或缺的地方税体系的支柱之一,同时可以在房地产供需双方行为合理化导向上形成一种经济参数和税负约束,不仅可以增加住房市场上中小户型的需求比例,还可以减少已建成房屋的空置率,活跃租房市场,提高社会中不动产资源配置的效率。其次,房地产税也是我国发挥财产税的再分配调节作用中不可或缺的税种。

  如果房产税不出台,正在进行的这一轮房地产调控与过去几年的历次调控将不会有本质区别,也改变不了房地产调控中的保有环节税收的制度缺失问题,甚至很有可能重新陷入治乱循环的怪圈。

  《英才》:如你所言的“一步一步来”,是不是硬骨头很难啃下来?

  贾康:首先是不易久拖。中国的一些改革问题,如果一下形成不了共识,应该按照小平同志改革开放的基本哲理——不争论——去处理。现在房产税争论来争论去,甚至统计多少人赞成、多少人反对,那就永远不要干事了。我认为应该在看清市场经济发展大方向的前提下,大胆地试、大胆地闯。把逻辑方向顺一顺以后,允许一些地方先行先试。小平同志支持搞股票交易所,甚至说出“大不了过两年再关掉它,退回来就是了”的话。

  《英才》:房产税的缺失是否会影响土地财政?

  贾康:是的。当本地税收为主的财政收入不足以平衡财政支出时,地方政府除了“跑部钱进”之外,只能利用自身的行政权力,压缩本级公共服务支出,同时利用辖区内资源获取其它收入。依靠土地一级市场卖地收入的“土地财政”和大量出现的地方政府操纵下成立的“融资平台”,就是这种“自谋财路”的结果。这不仅使《预算法》中“禁止地方政府负债”的“明规则”被普遍负债的事实“潜规则”强制替代,也催生了某些地方干部扭曲的负债观,即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能再借钱的错误逻辑,助长了地方政府的隐性举债和短期行为特征明显的“土地财政”状况。

  财税改革卡在哪儿?

  《英才》:目前,财税改革难点主要有哪些?

  贾康:主要有三点。

  第一是财政体制、尤其是省以下体制尚未实质性进入分税制状态;欠发达地方基层尚比较困难;与地方政府行为合理化相配合的体制安排还有待进一步构建。例如,省以下四个层级的体制关系中,地方高端层级上提财权、下压事权的空间较大,省以下转移支付也往往难以做实到位,导致财权的重心上移,而事权的重心下移。地方政府职能“缺位”与“越位”并存的问题还比较多。

  第二个合理构建地方税体系。现行的一些地方税种,如城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税等,征收范围偏窄、税额少、不足以构成地方大宗、稳定的支柱性财源,还不能很好适应地方经济社会发展和财源建设的需要。而一些与地方政府行为合理化关系密切、适合地方征收的税种,特别是物业税(即房地产税或不动产税),又迟迟难以出台,使地方税的筹资与调节职能受到限制,因而在现行地方税收体系中,明显地缺乏有效、稳定的主体税种。加上地方税的税权过多集中于中央,税权划分缺乏稳定的法制基础和必要的因地制宜的弹性,易导致地方政府变通国家税法、越级减免税和滥用收费权。

  第三公共财政管理在科学理财、民主理财、依法理财导向下需要构建相关长效机制。财政分配公开性、透明度的提高,公众监督意识、官员问责约束机制的生长,都成为不可逆转的历史潮流。

  《英才》:深化改革卡在哪儿了?

  贾康:首先是政府层级和财政层级偏多,财权、财力与事权不够匹配。十余年间,分税制之所以在省以下迟迟未能真正贯彻,问题的症结在于:要把20多个税种在我国五个政府层级间按分税制规则切分配置,是“无解”的,现实生活已表明,五级财政、五级政府的框架,与分税制在省以下的落实之间,存在不相容性质。

  其次,税费制度和转移支付制度不够完善。且不说一大串仍需改革的税制“清单”,就是转移支付制度也仍然存在规模偏小、财政转移支付结构不合理、标准不规范、转移支付资金安排中的有效监督不足等问题,在这些方面都需要增加转移支付的透明度和可预见性,以及“横向转移支付”的规范性。

  由于由于体制理顺过程受到我国渐进改革特点和配套改革事项滞后的制约,所以,财税改革总的来说已不可能单兵推进,需要与其他方面的改革相互配合和策应。

  未来改革重点

  《英才》:你认为“十二五”期间的改革目标是什么?

  贾康:“十二五”期间,最重要的就是进一步深化省以下分税分级财政体制的改革,推进省直管县、乡财县管等改革措施,在财政层级结构“扁平化”的过程中,进一步理顺政府间财政分配关系。“十二五”期间,应使从中央到基层的三级财政框架,和其中“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的内洽机制,大体成型。

  《英才》:细化到具体的税制会有哪些比较重要的改革呢?

  贾康:具体说,应把2010年下半年已在新疆启动的资源税改革向前推进,扩大其区域、品种的覆盖面;应积极稳妥地在我国房地产调控中推出住房保有环节的房产税改革;应稳步扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收,促进第三产业、服务业发展;应开征环境保护税和加强已有税种的“绿化”;应按照综合与分类相结合的导向和低端减负、高端增负的优化再分配原则,推进个人所得税的改革;应按照提高基本社会保障统筹级次要求,实施社保筹资机制的费改税。

  《英才》:关于碳税的改革,你是怎样考虑的?

  贾康:碳税征收应当作为一揽子环境和能源政策以及税制优化方案的组成部分,在条件成熟时,适时开征。此前,燃油税改革为碳税开征提供了一定的经验和基础,如下一步的资源税改革能够跟上,则碳税可以考虑在资源税改革之后的2-5年间开始征收。

  《英才》:有一种担忧是碳税的开征会影响中国经济的国际竞争力,并对G D P产生负面影响。你怎么权衡其中的利弊?

  贾康:从欧盟国家的实践结果看,实施环境税制改革、开征碳税是可以实现环境保护和经济增长并行的。从我们所做的模拟分析看,短期内由于征收碳税导致生产成本提高,部分企业将会采取减少生产的措施,静态地看失业压力会有所增加。但随着时间的推移,碳税对经济总量的不利影响将逐步减弱,最终会形成正向拉动。从中长期考量,碳税的开征肯定会对经济的长期稳定增长和发展方式转变,起到促进作用。当然,在我国推出碳税的时机需着眼全局:在经济明显下滑的阶段显然不宜出台;而在经济企稳向好、却又并未进入显著通货膨胀状态的区间内,则是较好时机。

  《英才》:还有一种担忧认为征收碳税实际上是企业将碳税负担向百姓转嫁,你怎么看?

  贾康:这种说法貌似考虑百姓利益,其实落入了“似是而非”的情形:凡是流转税(间接税)都存在着或多或少转嫁的可能性,但企业间的竞争可以减少转嫁,一定程度转嫁之后升高的产品价位,亦会促使消费者节约使用资源、能源。政府调控的要领,其实不是“防止企业将负担向百姓转嫁”,而是维护企业公平竞争的规则和环境,并酌情适时适度地提高对低保人群的补助标准,使他们的实际生活水平不下降。

  《英才》:对于碳税的征收,是否有具体的操作建议?

  贾康:我国碳税税率可以考虑先低后高的渐进方式。例如,财政部财科所的报告建议,可以先开征税率为不超过10元/吨二氧化碳的碳税,然后根据我国经济的发展情况,适度逐步提高。另据中国环境与发展国际合作委员会的研究,每吨二氧化碳可以采取5元、10元、15元递进的三种方案。

  鉴于我国现阶段的经济发展水平尚低,节能减排方面的资金不足,也可考虑设定必要合理的一个碳税收入比重,用于加大在节能环保方面的支出。例如,可以建立国家专项基金,用于应对气候变化、提高能源效率、研究推广节能及可再生能源技术等方面。

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