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市政债输血地方财政?

文|本刊记者 郑景昕 日期: 2011-06-01 浏览次数: 2540

  在公众仰望高房价而灰心丧气时,“十二五”3600万套保障房建设或许是种慰藉。不过,这却成为了地方财政的一种负担,建设1000万套保障房,地方政府便需要为之提供5000亿元资金。

  而保障房恐怕只是地方政府众多投资中的一项。中国2010年城镇化率为47%(发达国家一般在80%以上),并且正以每年1个百分点的速度发展。这意味着中国未来一段时间内的基础设施建设投资仍会保持一个比较高的水平,可是土地收入锐减之下,地方财政以何支撑大量投资,成为了一个不容回避的问题。

  银行贷款是一个资金来源,但银监会的数据显示,截至2010年上半年,全国地方政府融资平台的贷款总额已达7.66万亿元,有人担心这些债务集中于银行系统是一大隐忧。那么,怎样才能填补地方财政资金不足的问题呢?

  中国人民银行行长周小川在一次金融高端论坛上对解决以上问题提出了一条建议,即应该允许地方政府发行市政债券,通过“市政债+财产税”的组合,形成约束力有效的资金流,为中国城镇化过程提供融资。

  “国外就是靠市政债来实现基础设施建设的。这实际上是一个通过社会来解决问题的办法。”北京大学光华管理学院金融学教授曹凤岐告诉《英才》记者。

  市政债在美国已经存续了将近200年的历史,其早期为美国的运河、铁路、高速公路等基础设施建设融资立下了汗马功劳,但是不同的制度环境之下,市政债是否可为我所用?

  看似不错的选择

  其实中国已有地方债(可视为市政债的另一种称呼)。2009年为了给“4万亿”经济刺激计划融资,中央政府替各地方政府发行了2000亿的地方债,并且这种地方债在2010年得到了延续,额度依然是2000亿。

  “现有的地方债是由中央政府面向市场融资并代为偿还的,地方政府并不在一线面对市场。现在说的市政债的核心意思是地方政府直接作为发债主体。”西南政法大学财税学院教授冯俏彬告诉《英才》记者。

  “目前地方债虽然发债主体表面上是地方政府,但实际上是国库担保的,所有地方债的资信都一样,都是财政部的资信,因此也就没有体现出价格上和利率上的差别。”平安证券固定收益部研究主管石磊对《英才》记者说道,“其次,地方债的发行主要是由财政部负责来考核,未来的市政债是要市场进行监督,两者的约束也不一样。”

  中央政府为地方政府代为发售债券实为中国特殊法律和财税体制下的一种特殊做法。按照当前的《预算法》,地方政府并无发债权,债务作为地方政府“财权”中除了税收之外的另一重要方面在中国当前体制下并无体现。因此,在地方政府需要资金时便只能通过其它渠道获取。

  中国当前的财税体制是1994年以来的分税制。“分税制表面上看是中央政府和地方政府之间划分财政收入——分钱,但实际上它背后是分权,这种权主要体现在对地方政府治理权的划分。”冯俏彬对《英才》记者说道,“我们国家1994年分税制的时候主要还是财政收入方面的划分,事权方面还是保持了属地化的一个基本原则。”

  但事权与财权不匹配的结果则造成了地方政府预算外支出过大的问题。

  世界银行中国与蒙古局首席经济学家韩伟森告诉《英才》记者,其实国外很多国家的财政支出也分预算内和预算外,但最好的情况是将预算外的财政支出也纳入到预算内,允许地方一级政府直接举债就是其中的一种渠道,这样可使预算外的政府支出显现出来。

  也正是从以上意义上说,市政债如若能够在中国推行则可视为“分税制改革以来财税体制改革方面的另一个巨大举措”。

  中国式风险控制

  政府财务不过是延期的税收,一旦市政债放行,地方政府如何还债?

  从美国的实践来看,市政债主要分为两种:一般责任债券(General obligation bonds)和收入债券(Revenue Bonds)。前者的偿付以地方政府未来的全部财政收入作为担保,而后者则以所投项目未来产生的收入流作为偿付。可见,收入债券其实与一般的企业债券差别不大。

  但是,一旦一般责任债券不能按时还款,就会出现地方政府破产的问题,这在中国的政治体制下多少有些难以理解。中央财经大学金融学院教授郭田勇认为,美国实行的是联邦制,其联邦政府与州政府在财权、事权上的关系是比较独立的,但中国不是这样。中国的地方政府某种程度上是中央政府投资政策的执行者。

  在中国的体制环境里,普通老百姓连银行破产都有些不可想象,何况地方政府破产?但如果地方政府在无法偿还其所发行的市政债时总能“预期”到中央政府的救助,那么市政债就超出其原本的意义了。地方政府如若因此“有恃无恐”滥发债,那么市政债带来的是规模更大的财政风险,而不是一种可以将原本集中于银行体系的风险分散到资本市场的更优、更有效的融资渠道。

  据冯俏彬介绍,美国市政债推行这么多年下来,州、市、镇破产常有耳闻,但美国联邦政府只救助过其中的两例。也只有这样,才能有效杜绝地方政府滥发债券的“道德风险”。

  因此,鉴于中国中央政府与地方政府之间紧密的关系,中国的市政债若真能推行,与美国的市政债或许会有所区别。加上中国的债券市场一直都没有发展得非常完善,能否有效合理地抑制地方政府发行超过其财力或偿付能力所允许的市政债规模成为了一个优先需要解决的问题。

  正如中国的股票发行与企业债的发行都不完全是市场化的,市政债涉及到地方政府乃至中央政府的信誉,其发行与否、发行规模等一套制度更不会是完全由市场来决定的。

  郭田勇认为,市政债推行之后,由于地方政府有较强的投资冲动,其债务率提高或不可避免,因此必须给地方政府设定一个债务规模的边界,一旦超过边界,地方政府即不能够再以债务的方式继续融资。

  曹凤岐则认为地方政府发债须以发债所融资金所投资的建设项目“有回报”作为前提,所谓回报主要有两类:一类是项目直接产生的回报;另一类则是项目间接产生的回报。

  间接项目回报是指项目建成之后,促进了当地的经济发展,这实际上也相当于增加了未来的税收收入,这部分增加的税收收入正好用来偿还市政债债务。

  冯俏彬则告诉《英才》记者,“关键还是要有一个当期对市政设施投资的必要性、可行性,以及建设规模有一个很好的科学决策和公共选择,这个是允许地方发债的一个前提。”

  根据中国政府一直以来坚持的渐进性原则我们可以推测,市政债的推行也不可能一哄而上,一下子便在全国铺开。冯俏彬告诉《英才》记者,“现在市政债的发行可能还是一个逐步的过程,在一些财力比较富裕的省先做起来以后,其中产生的一些问题再慢慢解决,然后再慢慢铺开。”

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