商业观察
债市

“地方债本地化”你怎么看

文|本刊记者 谢泽锋 日期: 2012-11-01 浏览次数: 2621

  地方债“自治”,是一剂良方,还是病急乱医?

  “如果中国今后能建立一个地方政府债务体系,地方债主要出售给当地居民,当地居民就会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买,这样就构成了对地方政府债务的制约。”

  在近日的“中国金融40人论坛”上,中国人民银行行长周小川提出自己对于地方债解决办法的一种假设,并且列举了几大好处。一时间,地方债本地化问题引起业界广泛讨论。

  对于地方政府来说,残酷的现实是旧债未还,新债又举。在“稳增长”口号下,举债冲动,又将地方政府继续推向债务难题。

  那么,周小川提出的这种假设,是否能抑制中国的“供给型”投资惯性?地方债问题的解决最终应该遵循怎样的路径?

  尚欠基础

  地方债让老百姓买单,想法很丰满,现实很骨感。

  财经评论员叶檀曾撰文表示,地方债绝不可由纳税人买单。无论哪种解决方案,由中央政府与纳税人买单的方案,或者剥离到不良资产管理公司间接由纳税人买单的方案,都是最不可选的方案。

  2011年底,首批经国务院批准的上海、浙江、广东和深圳四省市地方政府试点自行发债已全部完成。整体来看,四省市自行发债均遭市场热捧,而中标利率低于同期限国债利率。沪、粤、浙三地3年期、5年期债券中标利率分别为3.10%、3.08%、3.01%和3.30%、3.29%、3.24%,低于同期限国债利率。

  有分析认为,地方债利率低于同期限国债利率是一种反常现象,并非市场因素主导的结果。国债信用来自于中央政府,地方债信用则源自地方政府。由于地方政府发债过度,总体利率偏低,作为地方居民,购买地方债的热情呈逐年衰减状态。

  除了收益率问题之外,更需要关注的是地方债“本地化”的前提条件。

  “地方债卖给当地老百姓是个好想法,但很不现实。老百姓对政府债券根本不懂,卖给老百姓是把风险转嫁给老百姓。”对外经贸大学公共政策研究所首席研究员苏培科对《英才》记者说,发债有几个条件的约束:首先中国地方政府不是独立的财务主体,其次发债后债券的等级评级信用程度得有第三方做考评,另外还要有相关保险制度。有这样一个完整的体系,老百姓才敢买。但显然这些都成问题。

  财政部财政科学研究所副所长刘尚希也对《英才》记者表示,从发债机制上分析,以美国作为参考,美国地方政府发债必须要充分披露举债意图和财政预算,并要当地议会和当地居民投票表决,投票通不过就无法发债。由于政府职能分级机制的差别,中国目前尚不具备这样的条件。

  “中国与美国地方政府发债的最大不同,是在政府公共治理构架层面。”刘尚希说。

  另外,今年年中审定的《预算法》修正案(草案)规定,政府全部收支都应纳入预算,地方政府发债权拟被收回。《预算法》修正案(草案)二审稿删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定,并重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。中国《担保法》也明确规定:“国家机关不得为保证人。”

  “因此,如果地方债既无地方政府信誉担保,也无法律保护,其违约风险应该很大,就不应该随便卖给居民。”苏培科说道。

  多数业内人士认为,目前中国应该朝着“约束机制”这条路来走,让地方政府的财政收支和公共服务公开透明,减少腐败和浪费,避免地方政府的“大跃进”,防止制造地方债务危机和“代际不公”。

  解决路径

  据国家审计署统计,中国地方债规模达到10.7万亿元,而据社科院金融研究所统计,中国的借债规模已经达到28万亿元,相当于2011年GDP的70%,已经超过警戒线。

  分机构分析称,2011—2013年期间,大量地方债进入还款期,而城投债风险也可能在未来两三年集中爆发。

  如何化解未来的债务矛盾,已成为当下地方政府亟待思考的问题,这些庞杂的债务如同达摩利斯之剑高悬在地方政府的头顶。

  周小川此前称,从国际经验看,外部债务存在很多道德风险问题。中国也存在类似的问题,比如地方政府融资平台。如果发债主体为省、市政府,而市场为全国性市场,也会出现举债缺乏制约、道德风险、定价机制失效等问题。

  清理地方债务时,首先就要厘清债权、债务关系。叶檀称,在解决地方债难题时,必须公益的归公益,市场的归市场。地方投融资平台是地方政府背负的债务,作为主导者的地方政府绝对不能面对债务风险独善其身,更不能以扩大道德风险的方式进行新一轮债务扩张,消除以往的债务。债务归还来源就是地方政府的税收与地方资产的出售,如果地方资产没有出售计划,或者地方税收增长乏力,就要减少甚至停止地方债的发行。

  “如试图彻底改变地方财政‘父债子还、寅吃卯粮’的恶性循环,就必须打破土地财政。”苏培科认为,应尽快启动财税体制改革,调整中央与地方之间的税收分配格局,适当向地方政府倾斜分配,让地方政府的财权与事权相匹配。否则土地财政难以打破,房地产调控难以落实,减税政策很难执行到位,地方政府的举债冲动也难以抑制。即使地方政府融资平台消失了,过一段时间可能又会以另一种融资形式出现。

  刘尚希则表示,要根本上解决地方债问题,首要前提是厘清中国政府部门的职权关系,其次要搞清楚地方政府与投融资平台的关系,再次要建立完善的债券审核机制和风险控制系统。同时,要引进第三方评审系统,这需要地方政府转变职能,引进有专家市民参与的监督体系。

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