商业观察
经济学人

李铁:中国难扭卖地模式

文|本刊记者 谢泽锋 图 本刊记者 孟杰 日期: 2013-04-28 浏览次数: 3352

  城镇化无疑是当今最受关注的话题之一,上至政府的顶层设计,下至农民的土地问题,很多领域都在激烈讨论。

  在国家发改委城市和小城镇中心主任李铁看来,一些人提出的激进的土地私有化改革方案,难以实行,因为土地制度改革,掣肘繁多,大刀阔斧并不适合当下的中国实情。

  中国经济能够保持长时期的高速增长,能够快速实现工业化大发展,除去低劳动力成本等因素外,廉价的土地成本无疑是最为重要的原因。李铁认为,地方政府靠土地红利,补贴了低价提供的城市公共用品,支撑了大量非农就业,这正是土地财政所发挥的积极作用所在。

  但在城乡利益已经相对固化的情况下,如何破解土地征用过程中日益激化的矛盾,让农民也能够平等地分享土地增值的收益,同时又要限制地方政府饥渴的占地冲动,是一个错综复杂的现实问题。

  “退不回去”

  《英才》:现有土地制度产生了哪些负面问题?

  李铁:把大量土地收益全转入城市建设,城乡发展水平差距加大。虽然农民人均收入的增长速度快于城镇,但是二次分配收益差距越来越大;加剧卖地生钱的短期行为。地方政府主观意志主导资金使用情况,导致大量资源浪费;再者,工业企业通过降低成本的方式来获取利益,而不是靠提高技术能力。房地产商通过土地资源来获取高额利润,而不是通过房子质量;某种程度上,在征地过程中增加了社会矛盾。

  《英才》:怎样看土地财政的作用?

  李铁:土地财政不是解决人员供养的费用,而是解决城市发展的费用,包括道路、水设施、公园、绿地、地铁等等。土地出让金还要弥补工业开发的低价征收成本。从城镇发展的现状看,土地出让金极大地满足了城市基础设施建设,改善了城镇的公共服务设施水平,没有土地出让金是做不到的。

  我曾跟印度的几个部长讨论,他们就跟我讲,印度学不了中国,虽然劳动力价格是一样的,甚至比中国低,但土地的经济成本和社会成本降不下来,和农民谈判谈不下去。其实,在美国也会有同样的问题。我在美国考察的一个城市,要修建一个机场,他们花了十几年的时间来讨论,仍没有建成,就是农民不同意出让土地。但在中国没有这个问题。

  《英才》:如何判断土地私有化的前景?

  李铁:私有化目前做不到,我们退不回去。只能通过调整,来解决收益分配过程中产权的问题,逐步使短期行为向长期行为转化,逐步在城市开拓替代性的资金来源。

  《英才》:为什么做不到?

  李铁:其一,已经形成固化的利益关系,退不回去;其二,把政府的土地出让给断了,整个城市就瘫痪了,没有新的资源可替代,也没有新的资金可替代。国外的政府是长期化的政府,通过税收,通过基础设施的收费,通过国企的运行效力来解决财政收入问题,这三件事我们都难做到。

  比如说,北京市两块钱的地铁,四毛钱的公交,包括水价、电价,全部市场化是要提价的,老百姓会反对。福利化的公共设施,是城市居民一个根本利益,很难撬动,只能靠别的办法来解决。

  征收物业税的办法短期也无法见效。物业税的征收不是一个短期行为,是长期行为,现在物业税征收还存在一大堆麻烦。“国五条”规定二套房要征税,又引起了舆论的强烈反对。征税还引发的问题是,70年的土地使用权政策要不要调整?

  此外,基础设施运行到底应该国有,还是私有,还是交给外资?面临的是一系列制度因素。还涉及到政府已经形成的巨额债务,老百姓嗷嗷待哺的基础设施供给的需求,公共服务迅速改善的压力。哪儿来的钱?现在解决问题全靠土地出让金。如果把它断了,对农民的谈判成本大幅度增加,农民高兴了,但是更多问题又开始凸显。

  地权难解

  《英才》:现在农村土地和城市土地同地不同权、不同价,如何使农民从土地增值中分享收益?

  李铁:首先,改革思路要强调城乡同地同权。第二,农村土地要确权,每个人的使用权要确认。第三,在允许承包流转的情况下,是不是可以允许宅基地进行流转?可以讨论通过什么样的方式来流转,来解决农民的财产性收益问题。

  一些地方政府为了满足开发利益,通过各种形式强行压低农民宅基地价格,赶农民上楼,导致农民的利益受到严重损害。应该通过政策调整来逐步解决,但我反对一张嘴就是私有化、民有化。

  把土地仅仅作为一种保障来限制财产性的流动,这个观点过时了。因为历史上由于流民所出现的社会动乱问题,那是在单一的农业作为唯一就业的条件下才可以发生。而现在就业多元化,农民对于土地的依赖已经大大减轻,农民的收入增长空间更多的依赖于非农就业。因此,应该考虑如何在尊重农民的财产权的前提下,制定合理的农地流转制度,使农民既能在城镇没有稳定就业情况下,可以继续去从事农业,也能在进城遇到困难的时候,通过要素的流转来增加进城的保障。

  《英才》:方向明确了,但有没有一些具体措施或政策?

  李铁:关于土地制度的改革,十七届三中全会已经有了很多明确的说法,现在需要深入贯彻和落实。但是就改革政策的理解,地方政府和中央政府在这方面有很大差异。地方政府希望通过一系列改革来获取更多的用地权益,获取更多的土地出让金,更多地得到招商引资的机会来实现GDP的增长。而中央的政策一方面要确保耕地得到严格的保护,另一方面也要遏制强制性占地对农民利益的损害,同时也要通过改革,提高土地征用的经济和社会成本,使得土地资源得到珍惜和集约利用。

  《英才》:土地财政的矛盾很突出了,而地方政府对它的依赖性非常大,这还要涉及到地方财政改革问题。

  李铁:这不是一个简单的土地问题,是一个城市发展模式和政绩以及官员升迁道路相联系的问题。现在中国形成了一个土地占用规律:就是每一任政府上台后,不得不去占地,因为它要钱来解决前几任政府的债务问题,还要做出新政绩工程。所以它只能占有更多的土地来获取资金,而下一任政府再来做同样的事情,像滚雪球一样,恶性循环下去。

  过去占地,是关系农民吃饭的事,现在占地,是关系农民生存的问题,所以引发了新的矛盾。很多人忘记了,农民上楼是要成本的。很多地方占地都不讲条件,农民连房子都得自己掏钱买。

  《英才》:现在很多学者认为可以学习香港、新加坡建设保障房,解决高房价问题,你是否赞同?

  李铁:我反对这种做法。中国有14亿人口,新加坡是很小的土地面积,很高的财政收入,那么高的福利。我们的高福利只是对有限的城市居民可以做到,对广大进城农民,没那么大的福利空间。

  我们其实可以多学习日本、韩国的经验,我们应该允许市场化的因素介入。为什么不能允许农民在农村多盖些出租房呢?

  保障房政策还是应该配套市场化的住房供给政策,毕竟我们国家的城镇化人口数量极其庞大,农民在农村都有住房。低成本的租房应该是未来低价住房最重要的供给渠道之一,不能什么都政府全包。

  《英才》:你认为现有的二元结构土地产权制度很难改变?

  李铁:我想土地的两种公有制,这是中国特有的土地管理制度,曾经发挥了它的优势,到目前也还在发挥它的优势。但是存在的问题越来越严重,如果不及时进行改革,所谓的土地红利将会逐步丧失,原来曾经发挥积极作用的优势会全部转化为劣势。

  所以,怎么在两种公有制的条件下,推进土地管理制度改革?至少应该先解决城乡建设用地开发权的同权问题。第一步走出去了,以后的路才会走下去。

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