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不可妖魔化地方债

文|曾刚 日期: 2013-09-02 浏览次数: 1324

  过去一两年中,中国的债务风险一直是国内外关注的焦点,其中,有关政府债务的争论尤为激烈。从8月1日,审计署启动对地方政府债务的全面审计,再次将这个问题推向了风口浪尖,引发了诸多猜测。

  有关中国地方政府债务问题,已有很详尽的研究,由于方法、口径上的差异,结论上有一些出入。整理不同渠道的信息,主要研究机构估算2012年底的数据大致在12万亿—16万亿之间。

  按这些估算,目前中国地方政府的负债与GDP之比约在23%-29%(估计2013年会仍维持在此水平),再加上中央政府的未清偿国债余额以及中央政府担保的债券(如政策性银行债、铁路债等),中国政府部门债务规模约在30万亿-35万亿左右,与GDP之比约在60%-70%。

  仅从总量而言,目前这样的债务水平远非不可持续。首先,尽管由于经济结构和发展模式不同,不同国家政府债务负担水平存在较大差异,但平均比较而言,中国政府部门债务负担率(债务余额与GDP之比)仍显著低于发达经济体;其次,即使与发展水平相近的大国相比,中国政府的债务规模也并不算偏高,2012年底,印度政府部门债务负担率约在64%,与中国大抵持平;第三,中国政府债务有相当部分对应着基础设施建设以及其他长期性投资,这些资产所带来的收益(或综合收益)在很大程度上可以覆盖债务的还本付息。这与许多国家政府以消费性支出为主的负债有很大不同。

  简单说来,到目前为止,地方政府债务还未到引发系统性风险的地步。因此,我有如下几点初步的看法,供讨论。

  首先,不应过度夸大,甚至妖魔化地方政府的债务问题。

  从整体上讲,对债务总量的迅速膨胀及其可能产生的风险应保持高度警惕,但也不宜过度悲观。在探讨化解相关风险的同时,不应走向妖魔化地方政府债务的极端。适度放权,保持地方经济的活力,是中国既往改革的重要动力。在新的发展阶段,地方政府的职能或应有所调整,但仍会发挥关键性作用,在某些领域的投资活动可能还会长期维持甚至有所扩大,有其客观上的合理性。

  其次,推进系统改革,强化地方政府筹资约束。

  在根本上,财权和事权的不对称,是引发地方政府债务不断膨胀的根源,对其规范必然需要系统性的改革。从事权的角度,应加快推进行政改革,厘清地方政府的职能边界,引导其转变发展观念,适当限制地方政府的投资范围。从财权的角度,一方面需要优化财政体制,理顺中央、地方财政之间的收支关系;另一方面,应合理引导地方政府融资行为的规范化发展,提高直接融资占比,在优化期限结构的同时,提高地方政府财政收支的透明度。

  再次,积极防范相关风险对银行体系的影响。

  在很多人看来,地方政府债务最大的不确定性,在于其可能对银行体系产生冲击。总体上说,目前平台贷款的整体风险仍在可控范围,但也有必要强化监管,防范可能的风险积累。长期来看,除继续严格信贷准入外,还应积极探索金融创新路径,通过资产证券化等手段,以更为透明、规范的方式,缓解期限错配问题。而在短期内,则应高度关注偿债高峰可能出现的风险(特别是流动性风险),积极做好相关政策准备。

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