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从清代历史看反腐的经验教训

文|张宏杰 日期: 2014-10-27 浏览次数: 1275

  

  低薪制并不是清代独有的现象。除汉初和宋朝中后期以外,中国历史上的俸禄水平一直较低,许多时候不足官员的生活日用。早在东汉时就有人议论过这种状况:“夫选用以取善士,善士富者少,而贫者多,禄不足以供养,安能不少营私门乎?从而罪之,是设机置阱以待天下之君子也。”也就是说,当官的人,家里都很穷。国家设的俸禄又不能满足日常生活,那么他们不得不营私。这是给天下善人君子故意设下陷阱啊。

  清沿明制,文官俸银标准水平很低。自一品到九品至末入流,共分10个等级,一品最高180两,二品155两,三品130两,四品105两,五品80两,六品60两,七品45两,八品40两,正九品33两,从九品及未入流只有31两有零。

  清代白银按购买力换算成今天的币值,一两约换得二百元人民币。堂堂一品高官,年工资只有三万六千元人民币,七品处级干部则只有九千元钱,这哪里够花。清代没有公车公房制度,买车买房买官服都要官员自己花钱。清代又没有双职工,这点工资要全家老小花用,根本不够。

  雍正时期,考虑到地方官办公的实际需要,进行了养廉银制度改革。改革完之后,地方官的薪俸水平几十上百倍地增长。比如总督的收入增长了100倍左右,知府增长了10-30倍。知县也增长了9-50倍,其养廉银最低400两,最高达2259两。这一度基本满足了他们的生活需要。但是随着雍正到嘉庆年间的物价上涨,这些养廉银又不够用了。

  

  清代俸禄体系的“补丁机制”

  清代官员俸禄体系的突出特点是薪俸缺乏制度化、标准化安排,整体设计中目光短浅,惰性严重,习惯拆东墙补西墙,以临时安排代替长远打算,结果越来越偏离合理方向。借用张鸣的话来说,就是“补丁机制”。

  低薪制的源头,在于统治者制度设计上的偷懒,为求“省费”、“省事”,所定俸禄水平脱离实际太远。早在康熙年间,“俸薄禄微、廉吏难支”的情况就已经十分明显。康熙的应对策略是一虚一实两手:虚的一手是提倡理学,表彰清官。他希望官员们以“存理遏欲”为思想武器,保持廉洁。他反复说:“大凡人衣食可以自足,便宜知足,理应洁己守分”,“洁己操躬臣子之义,悖入悖出,古训所戒,子产象齿焚身之论最为深切著明,当官者宜铭诸座右”。

  应该说,这种思路在中国传统社会中一直很有市场,也是低薪制得以存在的重要思想基础。比如嘉庆时的两江总督孙庭玉就大义凛然地说,俸禄水平与廉政毫无关系:“人之贪廉, 有天性。贪者,虽加俸而亦贪;廉者,不加俸而亦足”,也就是说,思想政治工作是廉政建设唯一的可靠保证。

  这种“省事”精神被大多数君主发扬光大。随着时间的推移,清代物价水平不断上涨,官员的薪俸水平过低的矛盾越来越突出。除了雍正皇帝一人在制度上进行过大刀阔斧的养廉银改革外,其他帝王多本着“多一事不如少一事”的原则,以敷衍为主要对策。道光皇帝的名言是守成帝王们心理的最好阐释:“譬如人家一所大房子,年深月久,不是东边倒塌,即是西边剥落,住房人随时粘补修理,自然一律整齐,若任听破坏,必至要动大工。”

  在强大的惰性支配下,他们听任京官们数百年间在低薪制下煎熬,听任他们靠家族接济、靠四处借贷、靠厚着脸皮打秋风生活,而不思任何改进。

  及至晚清国家财政困难之际,皇帝首先想到的“节源”之方,居然是给京官“减薪”。咸丰六年,为缓解太平天国战争造成的财政收支不平衡,政府对京职文官俸禄进成折扣发放:文职官员一二品酌给七成;三四品酌给八成;五品以下及七品之正印官,武职三品以上,酌给九成。甲午战争爆发,扣减又接踵而至。光绪二十一年,“在京王公以下,满汉文武大小官员俸银并外省文武大小官员养廉,均按实支之数核扣三成,统归军需动用”。政府还采取钱钞代银等方式,变相降低京官俸禄。同时,为开辟财源,捐纳大开,新任京官中候补者越来越多,候补期越来越长。官员候补期间,或无正俸,或无恩俸,简直是无偿为国家服务了。

  

  廉政建设的几块基石

  通过对清代历史的回顾,至少可以得到以下几点启示:

  第一是高薪不一定能养廉。但是,没有合理的俸禄水平,肯定会导致官纪败坏, 贪污成风。

  中国历史上的吏治有一个基本规律,那就是薪俸越低的时代,贪污越普遍。明清两朝在中国历史上都以吏治败坏著名,这与他们的低薪制设计显然不无关系。而有宋一代,官员薪俸水平较高,官风也相对较好。这是宋代开国者的有意设计。

  第二,有效的监督机制是吏治清明的保证。

  从制度设计上看,清代有覆盖全体官员的监察机制。中央有都察院,地方的监察职能则由督抚代行。

  但问题是,这套监察机制运行效果不佳。有清一代的贪污大案,或者是由政治因素主导,或者由一些非常偶然的因素引发,朝廷的制度设计在很多大案中并没有发挥相应的作用。

  康熙年间尚书齐世武、布政使伍实等多名大员集体贪污案是由两位官员之妻到京城控告,“原任陕西宁州知州,大计参革姚弘烈妻孙氏,叩阍控告原任甘肃布政使觉罗伍实、庆阳府知府陈弘道等勒索银两”,“又原任庆阳府知府陈弘道妻王氏,叩阍控告四川陕西总督殷泰等徇庇知州姚弘烈、将氏夫严刑拷讯”,引发社会轰动和皇帝关注,才得以查办。

  第三,在现代背景下,解决廉政问题,只有从制度上进行根本变革一途,依靠“人治”和“权宜之计”被几千年的历史证明毫无真正解决的可能。换句话说,从现代眼光看,解决这一问题的根本途径,只能是从现实财政需要出发,细化财政支出,以此为基础,制定现实合理动态透明的财政收入制度,硬化预算约束,从根本上规范财政运行机制。

  (作者系清华大学博士后。)

  

  

  

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