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李铁:卖地模式难以为继

文|本刊记者 孟德阳/图|本刊记者 孟杰 日期: 2014-11-25 浏览次数: 8189

  在人们的印象中,北京地铁似乎永远都是拥挤的。

  根据规划,2020年北京地铁运营的总里程将达到1000公里左右,这个距离相当于北京上海两市的直线距离。

  作为城市居民最为依赖的公共基础设施,地铁建设伴随着中国城市不断扩张。而这些城市在过去30年中经历了西方发达国家上百年的发展历程,城市基础设施在最短的时间内得到较全面的覆盖。

  同样是这30年间,中国的名义城镇化率达到53.73%,未来每年仍将有约2000万人口从农村进入城市,基础设施建设仍是管理者不得不面对的问题。

  问题是,如此巨大的投资,资金从何而来?过去的城市投资模式能否延续?《英才》记者为此专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁,深度剖析中国城市基础设施的发展路径,为城市发展的可持续化提供思路。

  

  政府主导城市管理

  《英才》:基础设施投资的问题有哪些?

  李铁:第一是基础设施供给方向的问题,也就是说先建什么、后建什么,因为我们没有管理如此之快速城市化进程的经验,而且城市管理者的变动也比较频繁,在坚持基本规律的同时也有较大的个人偏好性。

  此前,城市基础设施的供给表现出来的一个问题是重短期轻长远。容易见效、体现政绩的,基本上进行的较快。而“轻长远”的表现是,类似地铁等大型公共基础设施,修建得慢,投资巨大,修得时间就比较长,现在已经意识到这个问题了。

  但现在修建的难度正在增加。过去我们拆迁、劳动力等各方面成本没那么高,投了就投了。现在土地、拆迁、环境成本,包括人们对于环境的认识,都不同了,大型长期的项目修建的社会成本要远高于以前。

  三是更多会选择利用价格补贴来“规避风险”。而且部分管理者在决策前对结果过于乐观。比如当时修北京地铁,主要是考虑通过低价使地面流动人口转到地下,缓解地面的交通压力。这是一个非常乐观的想法,当地铁价格过低时,人们倾向于这个渠道出行,形成了地铁的“拥堵”。

  同时,目前管理者也习惯用补贴来缓解社会压力,在大城市,基础设施价格高了社会舆论不满意,这给管理者的运营带来了巨大的风险。

  《英才》:如何看待中国的基础设施投资企业?

  李铁:中国的基础设施企业首先是一个政府管理的企业,大量的基础设施供应是依靠政府管理,由于带着强烈的政府行为,也存在以下几个特征:第一是价格低,第二是效率差,第三是地方性的垄断。比如北京基础设施公司只管北京,运营、投资、管理、审批都是不出北京市辖区的。这样一来,市场化的步伐就越来越慢。而国际上的一些国家通过几个大的公司便能够覆盖全国的基础设施投资。在国际上,基础设施投资公司如果有回报,就能够获得贷款,这样便能够通过良好的运营和效率解决收益、回报的问题。

  

  卖地模式隐患

  《英才》:国内的基础设施融资模式是怎样的?

  李铁:在国内,管理者并不是靠市场化的方式解决,而是依靠政府的投入,而地方政府在税收上的收入有限。如何解决基础设施投资的问题?靠卖地。卖地解决投入的优势是什么?我们耕地的地价较低,且卖地的资金可以迅速投入建设。

  《英才》:卖地模式的影响包括哪些?

  李铁:卖地的一个问题是,随着土地不断开发,政府需要弥补基础设施投资来源的不足。这带来的严重后果是,城市要不断地向外扩张、不断地开发房地产而且是高档地产。因为只有地价越来越高,土地拍卖的收益才会越来越高,这样政府的收入才会最大化。高档地产开发的恶性扩张已经成为了一种不可阻挡的趋势,几乎所有的地方政府都在用这样的模式来解决收入来源问题。

  尤其是在特大城市,城市越扩越大,基础设施供给的战线就越拉越长——“饼”摊大了,就得把地铁修过去——反过来又推高了基础设施建设的成本。

  第三个问题是城市成本的大幅增加,不只是基础设施。因为管理者要卖地,还要卖好地开发高档地产,适合于高收入的人口。而门槛提得太高,农民进城的城市化目标就很难实现,中央之所以提出严格控制特大城市的户籍人口,就是因为门槛、福利太高,这个已经是摆在现在城市化进程当中非常大的一个难题。

  第四个问题则是由于基础设施投资成本高也导致服务业发展成本太高。

  《英才》:目前市民对于价格承受的能力如何?

  李铁:市民们承受价格的能力都很低。尽管北京的水资源极其短缺,但是价格严重失衡。交通设施供给也十分稀缺,可是价格定得也很低。资源使用存在浪费,价格失真,但想要改变投资、运营管理模式则是很大的挑战。没办法,水价听证会,地铁票价听证会都没有多少人愿意涨价。利益结构一旦形成、固化,再想把它调整,就会遇到非常大的阻力。

  《英才》:也就是说,进行基础设施投资、运营管理模式的改革是十分困难的?

  李铁:改革就意味着利益结构调整,在利益固化的情况下,要具体看采取什么样的方式。完全市场化面临的第一个挑战,就是价格放开,当然收益则会提高,投资者便会大幅度增加。但是另一方面,就是出现社会舆论的强烈不满。所以在市场化过程中,管理者面对的社会是多元的,要平衡各个方面的利益,特别是涉及利益结构的调整,不能仅仅考虑市场。

  而现在即使涨价,只能弥补部分亏损,政府已经无法承受200亿的补贴,涨价只能解决亏损额度降低,但不能解决根本的盈利问题。问题是,未来基础设施投入还需要加强,因此,如何提高基础设施管理效率,改变经营城市的模式,遏制粗放发展的卖地模式是关键。

  在城市运营管理上出现较大的债务危机时,政府的资产也可以卖掉。根据国际城市管理和运营的经验,当城市政府资金比较宽裕了,政府就可以购买一些资产,保值增值。当政府开支增加导致预算亏损时,政府就可以卖掉一部分资产来调节预算,这是国外经营城市的基本做法。

  当前最重要的办法就是如何控制城市恶性扩张,抑制卖地的发展模式,放慢房地产开发的速度。

  《英才》 :如何看待中国城市的发展规律?

  李铁:中国城市发展模式就是通过卖地来解决招商引资的成本,来解决城市基础设施的建设供给。卖地形成了城市的不断扩张,扩张到一定程度后,就会遇到资金链断裂、房地产“崩盘”等问题,这就是中国城市的一个发展模式。

  这种模式为中国30年的快速增长带来了巨大的利益,也推动了城市面貌的改善。但是也为以后埋下了严重的隐患,卖地模式不能再持续了。

  

  改革难题

  《英才》:改变这种模式的挑战是?

  李铁:怎样来建立新的融资体制,如何运用金融的办法和吸引外资、民资解决基础设施资金来源,是一个重大的难题。怎么来进行改革,第一个绕不开的坎儿就是价格。因为原来的政府经营城市的模式在一些地方带来了巨大的债务危机,通过涨价让社会居民来承担这些债务会招致反对。

  第二是税收改革,也就是所得税、不动产税到底能不能征收?征收的额度有多大?能不能形成对基础设施来源的一个重要的替代?从目前来看,额度很低推行起来也很难,原来不交税的突然让交税,确实是很大的问题。而且目前看来,地方的债务额度之大已经远远地超出了税收的征收能力,何况税收改革是一个长期任务,而债务危机则是短期压力。所以税收体制改革推动的难度并不比价格改革低到哪去。

  第三是能不能打破地方政府对基础设施投资、运营和管理的垄断。其实,减缓债务的压力,就是要解决还款的能力问题。依靠借新债还旧债已经是个通行的做法,但是随着政府投资扩张的冲动,还款的能力受到了极大的限制。可以考虑对政府的不动产进行抵押和拍卖,也可以考虑对基础设施的经营权是否可以拍卖。允许外资和民资的而进入就意味着打破垄断,意味着可以通过卖一些政府所有的不动产来弥补一部分资金收入,然后让其他企业一起来参与经营。但是问题在于,外企和民企参与投资和经营,必然要打破现在的运营管理方式,打破原来地方垄断的、封闭的、区域化的基础设施福利供给形式,也要对原有的国有体制产生的一切冗员、效率和各种问题进行挑战,这些都是政府必须要面临的难题。

  我认为,目前对卖地模式进行可行替代方式,是不是可以像其他国家一样,把大量闲置的甚至有可能还能带来收益的政府资产卖掉,这不失为一个新办法。这个办法至少可以解决短期债务问题,可以解决融资来源问题。从长期看,经营的结构,市场化的改革,运营管理体制的改革,地方垄断的体制改革,势在必行。各个利益主体的阻力也显而易见,怎样来破除这些阻力,不仅仅需要地方政府,也需要中央政府表现出决心。

  

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