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“陋规”为何难戒

文|张宏杰 日期: 2014-11-25 浏览次数: 857

  清代地方官最主要的收入,是“陋规”。这个“陋”字反映了世人对它的道德判断。

  其实陋规的产生,主要是因为地方财政钱不够花。地方政府运转中需要大量开支。因此清代财政收入名义上也分成两部分:一部分叫起运,运交给中央。一部分称作存留,存留在地方衙门。不过由于制度设计的自私性和短视性,皇帝们只重视中央财政,地方开支留得特别少,打个比方,某县一年需要支出十万两,可能朝廷只留给它一千两。用曾小萍的话来说所留数目“与州县的行政需求几乎没有什么关系。”

  而州县事务花钱处很多,比如给师爷和衙役开支,比如兴修地方公共工程的巨额资金。所以县令们在向百姓征收国家正赋时,通常都要比国家规定的多收一些。这部分名义上叫“耗羡”或者“加征”,意思是抵偿运送税粮过程中的损耗和路费。当然,实际上除此之外,主要用于弥补支出的不足。这一部分,国家是默许的。

  但问题是,这部分多收多少,国家并没有固定的标准。这是因为各州县经济条件不同,实际支出各异。黄仁宇说,传统中国的一大弊病是“不能在数目字上管理”,朝廷没心思替他们差异化细算每一个地方每一级政府的具体支出需要,因此只能赋予基层政府一定程度的自主权,征收多少,实际上是地方官的“良心账”。既然如此,大多数地方官员自然就“不讲良心”,尽可能将征收额扩大,并且以所余部分肥己。朝廷对此除了加强“思想教育”之外,基本无法可想。所以清代开国之后,此项就有不断加重的趋势,本来应该在正税之外多收百分之十,最后可能变成百分之二十、五十,个别情况下甚至百分之百至二百。

  多出这些钱,除了县令本人享受外,还要送给上级领导,这就叫“陋规”。

  由帮费管窥“陋规”

  事实上,上级领导收了这些钱,不会全都纳入私囊,因为各级衙门都存在财政经费不足的问题。包括总督和巡抚请师爷的钱,都要从“陋规”中出。

  “陋规”有很多名目,产生也有多方面的原因,不仅出自县级政府收的国家正赋。在漕运中也产生大量“陋规”,其中有一项叫“帮费”,其产生和发展很有代表性,对我们理解清代税收体系畸形发展的内在肌理很有帮助,正好是一个便于解剖的“麻雀”。

  “帮费”产生于漕运。漕运就是把南方的粮食用船沿运河运到北方,供京师官员兵丁食用。本来朝廷定制,州县官员只需要征收漕米,并且运送到漕船之上就完事了。运输的事,完全由负责漕运的兵丁负责。负责漕运的旗丁本来有国家法定的报酬。但问题是,他们的报酬标准定于清初,清中期从雍正到嘉庆年间有一次漫长的通货膨胀,物价上涨了三倍,但国家给的报酬没上涨,结果自然是“所领一石之价,仅敷买数斗之粮”,兵丁的收入已经远远不能满足生活的需要。他们需要解决生活问题。与此同时,清中期后,运河河道年久失修,遇浅阻之处,需各处雇觅人夫,运输成本也大大增加。这些国家都不负责花钱解决。旗丁没办法,不得不借口米色不纯等,向地方政府索要“帮费”。地方官员害怕“延误漕粮起运之期”,受到朝廷追责,只得妥协。这就是“帮费”的起源。事情至此,尚可谓情有可原。

  问题是,和所有不合理收费一样,实际需要最后只成了一个引子。清政府的薪俸体系和经费体系定于开国之初,到了清代中晚期因为通货膨胀已经严重脱离实际,各级衙门都在寻找新的经费来源。发现“帮费”这个新的“陋规”来源之后,沿途所有衙门官员都纷纷伸手。因为粮船北上,沿途文武均有催趱之责,漕运总督、河道总督以及途经各省督抚都会遣派员弁,在重要闸坝负责接应催趱,沿途“不下数百员”。每个人都要得些好处,否则不予放行。总漕、仓场衙门的官弁吏役因为掌握着盘查、验米等权力,更是“得以意为臧否”,对旗丁予取予求,而旗丁“顾惜身家,不得不如其愿”。

  因此,漕务中的“帮费”自诞生后,迅速恶性发展,滚雪球一样名目越来越多,数额越来越大。如魏源所言: “今岁所加,明岁成例,则复于例外求加。” 由嘉庆初年的每船一二百两、中期的三百两之谱,至道光初年的四五百两,经道光中前期的大幅上扬,至末年已攀升至千两以上。名目也一再新出什么铺舱礼、米色银、通关费、盘验费等,不一而足。据周健分析,这些“帮费”只有大约百分之十是旗丁用于补贴收入的不足,其他百分之九十,则分润给沿途管理漕运事务的各级衙门及官员。而“帮费”也因此成了州县办漕支出中最大一项。

  “陋规”难“戒”

  由此可见,“陋规”往往是因事而设,缘势而生,如藤攀树,如瘿附躯。它的产生,没有依据,没有计划,因此它的成长也漫无节制,呈现一种病态的旺盛和繁荣。虽然没有一个明确的顶层设计和发展规划,全靠相邻层级间的博弈和纠缠,但是它丑陋生长的结果,却一定程度上弥补了财政体系的缺陷,并且几乎满足了漕运过程中所有相关利益部门的利益需要。只不过,这种弥补是以大量民脂民膏被侵吞为代价。

  由于朝廷听之任之,所以到了十八世纪,官场上的“陋规”已经演变成了一种“复杂的非正式经费体系,与正式的财政管理相辅相成。”

  所以我们很容易理解著名清官林则徐也公开收受“陋规”。道光二十六年,陕西发生重大灾荒,地方税收大幅减少,导致国家的军粮都停征了,然而“陋规”的致送却不能停止,陕西粮道张集馨在《道咸宦海见闻录》中说这一年“督抚将军陋规如常支送”,其中的“抚”就是陕西巡抚林则徐。那么林这一年所得“陋规”多少呢,张集馨说,计“每季白银一千三百两”,另有“三节两寿”的“表礼、水礼、门包”和杂费,“年逾万”。

  不管多大的天灾人祸,林则徐的“陋规”都会旱涝保收。我们很难想象林则徐为一己之私不顾百姓死活。这一事例只能解释成,离开了这笔“陋规”,林则徐个人生活以及巡抚衙门的日常运转就无法继续。这个例子可以说明,“陋规”其实已经成为一种变形的财政制度。任何一位官员也无法跳离“陋规”游戏。

  

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